Государственное регулирование профессиональной деятельности в России создает огромную дополнительную нагрузку на тех, кто что-то делает. Об этом сегодня знают и говорят врачи, учителя и преподаватели вузов, полицейские, ученые, бизнесмены и многие другие. Регулируемые и регуляторы работают все менее и менее эффективно, вынуждены выполнять все более тупую и бессмысленную работу. Следствие – профессиональная деградация. Как это происходит?
Те, кто учился или преподавал в конце 1990-х – начале 2000-х, помнят, как часто преподаватели приходили просто «с улицы», читали одновременно сопромат, социологию и физиологию растений, не разбираясь ни в первом, ни во втором, ни в третьем (последний случай я наблюдал своими глазами). Как реакция появился надзорный орган и формальные требования к программам вузовских курсов. Но изначально неплохой замысел – обязать вузы собрать хоть какие-то методические материалы к каждому курсу – вылился в требование написания так называемого учебно-методического комплекса (УМК). Требования к нему ужесточались, и сейчас стандартный УМК содержит более 100 страниц, но на практике преподавателями не используется. Часто УМК делает методический отдел, а преподаватель и не знает, что по его курсу есть УМК. Ориентировочный ущерб – пара десятков тысяч рабочих рук на страну в год, которые производят абсолютно фиктивный продукт и проверяют качество этой бессмысленной работы. Изменения накопились за 10 лет и практически убили эффективную работу в сфере высшего образования.
Как действует механизм нарастания регуляторного ущерба? Предположим, что на начальной стадии подконтрольный работает максимально эффективно. Вводится некоторое правило (например, о том, что рекламируемые товары должны иметь необходимые лицензии и сертификаты). Что именно означает «соблюдение» этого правила, никто не знает (то ли просто рекламная площадка, пусть радиостанция, должна проверять этот факт, то ли их нужно хранить у себя, то ли говорить об этом в эфире). Но подконтрольный принял некоторые меры, чтобы соблюсти новое правило (скорректировал способ работы, вложил какие-то средства – стал менее эффективным – отвел площадь, чтобы хранить копии этих лицензий, и вынужден был арендовать на пару квадратных метров больше). После этого пришел проверяющий и изложил свое видение того, как надо следовать этому правилу (выявил нарушения – номера не озвучивают в эфире). Подконтрольный эти нарушения устранил (стал еще менее эффективным – потратил эфирное время на зачитывание этих номеров). Но узнать, были ли адекватными его собственные предварительные меры (хранение копий), он не может (может быть, отсутствие этих мер тоже будет сочтено нарушением). Таким образом, он сохранил первое приращение неэффективности и добавил новое.
Замечания проверяющего чиновника складываются из двух частей – того, что войдет через несколько лет в устоявшийся стандарт «контроля соблюдения этого правила», и личных представлений о прекрасном. При следующей проверке, после того как практика разовьется, добавится еще несколько требований, но и все старые сохранятся. Более того, часть замечаний проверяющего объясняется не его представлениями о должном, а необходимостью выявить для отчетности хоть какие-то нарушения. И в следующий раз он уже не будет помнить о том, что выявил именно эти нарушения. Итог – после нескольких итераций у нас сложилось относительно рациональное понимание правила, но у каждого, кто вынужден правилу следовать, накопилось огромное количество мелких корректировок технологии работы, которые снижают ее эффективность.
Эта закономерность работает везде без исключений – в вузах и на заводах, в НКО и школах. Чем слабее в споре с контролерами предприятия и организации, тем тщательнее они будут исполнять предписания (включая самые идиотские) и тем сильнее будут перестраховываться заранее. Будут перестраховываться и сами контролеры. Так, контролер всегда помнит о том, что над ним стоит прокуратура, Счетная палата или какая-то еще структура. Поэтому чиновники, требуя во время проверки соблюдения некоторых правил или определенных действий, которые маркируют соблюдение этих правил, опираются не столько на свои представления о том, что хорошо, сколько пытаются угадать пожелания следующего проверяющего, «контролера над контролерами».
Еще один пример. Граждане обращаются в местную администрацию с предложением соорудить во дворе детскую площадку за счет спонсора. Чтобы эта площадка не была объявлена самостроем и ликвидирована, нужно все предварительно согласовать. В отдельных случаях это не лишено смысла – например, под этим местом могут проходить коммуникационные сети. Но главная задача сотрудников мэрии в условиях такого контроля – это не улучшить жизнь граждан, а не сесть в тюрьму (или, по крайней мере, не потерять место). Поэтому чиновника в первую очередь интересует (если оставить в стороне альтруистов и энтузиастов, которые есть и в их рядах), может ли его решение быть отменено. Не пожалуется ли кто-нибудь, скажем, в инспекцию по охране памятников, в прокуратуру, в Роспотребнадзор и не начнут ли они проверять его работу. Для низового чиновника проверка такого вышестоящего органа – это огромные риски. Поэтому он попробует заставить активных граждан самих собрать все возможные документы и пройти все возможные согласования, построить площадку исключительно по уже сертифицированной методике и строго по тем образцам, по которым уже были проверки и все прошло хорошо. Граждане и спонсор получат не совсем то, что хотели, потратят на это в несколько раз больше времени и ощутимо больше денег. В непредсказуемой среде и в контакте с очень сильными контролерами количество бессмысленной работы будет максимальным. То же касается и методистов в вузах, которые без конца переделывают свои УМК, – на самом деле многим можно пренебречь. Но страшно.
Еще одним важным фактором является плотность регулирования. Когда регламентированы только ключевые вещи, то и выявляемые нарушения будут скорее серьезными. Когда же прописаны не только список предоставляемых документов, но и их порядок и форма описи, ошибиться гораздо легче. Введение любого правила порождает издержки по его контролю и устранению нарушений.
Как отрегулировать регуляторов
Такая модель делает неэффективной и работу контролеров. Когда правил запредельное количество, а странных традиций, например оформительских («этот документ составляется шрифтом Times New Roman, 14 пунктом через 1,5 интервала – иначе мы у вас его не примем»), еще больше, часть ошибок с неизбежностью ускользнет от взгляда проверяющего. И некоторые из этих ошибок как раз будут критически важными. Зачем инспектору Госпожнадзора задумываться о том, смогут ли люди на самом деле покинуть здание, когда он может просто замерить ширину дверей и сказать «не соответствует»? А то, что подавляющее большинство пожарных выходов в российских общественных зданиях намертво заблокировано и оставлен один вход/выход, который перекрыт вертушкой, инспекторов не волнует – ведь к их приходу все откроют. В этой ситуации контроль становится и вовсе бессмысленным, потому что проверки перестают касаться содержания и полностью сосредоточиваются на форме.
Некоторые склонны объяснять такую ситуацию злым умыслом – чиновники специально создают ситуацию, когда легче находить нарушения, а потом за мзду их не замечать или же, наоборот, замечать и добиваться лучших отчетных результатов. Однако эмпирический анализ показывает, что такая ситуация развивается и там, где ни о какой коррупции речи и быть не может, а работать ради отчетности у проверяющих резоны невелики. Сильнее всех стонут вузы, школы, больницы, мэрии – те, кто вообще лишен возможности себя защищать. Предприниматель хотя бы может пойти в суд, а можете ли вы себе представить ситуацию, в которой школа судится с региональным управлением Рособрнадзора?
Сокращение численности и бюджетов контрольно-надзорных органов – это необходимая, но недостаточная мера для того, чтобы повысить продуктивность остальной части общества, которая занимается содержательной профессиональной деятельностью. Необходим пересмотр политики по нескольким направлениям.
Первое – более активно использовать судебную систему для толкования правил или определения фактов их нарушения. Это изменит баланс сил между проверяющим и проверяемым. Если я понимаю, что по поводу дурацких требований, скажем, прокуратуры могу пойти в суд и добиться возможности соблюдать установленное правило не так, как хочет прокуратура, а так, как хочу я, то это сильно снижает мои издержки. Правоприменитель перестает быть единственным хозяином правила – его толкование устанавливается в диалоге между контролируемым и проверяющим в независимом суде. Причем, как показало исследование, в таких вопросах российские арбитражные суды вполне независимы – они нередко принимают сторону бизнеса. Но вот идти в суд смелости (и это вполне рационально) хватает не у всех. А у самых проверяемых – школ, поликлиник, муниципалитетов – ее меньше всего.
Второе – повышение качества законодательной процедуры. Каждое усложнение регулирования должно годами и со скрипом проходить через разнообразные инстанции, совещания и т. д. Например, единый УПК в Швейцарии обсуждали больше 20 лет и вводят постепенно до сих пор (уже почти 10 лет). Оперативные же изменения вводятся в рекомендательном режиме – как гайдлайны, рекомендации, модельные практики. Им можно следовать, если они разумны, но за отход от них нельзя наказать.
Третье – это сам подход к регулированию. Правило должно ограничивать предпринимателя или учителя там, где отход от правила создает реальную опасность. А, выявляя нарушение, регулятор должен доказать, что оно создавало дополнительные риски – т. е. было существенным. Сам по себе отход от правила является существенным нарушением только в отраслях типа атомной промышленности, да и то не всегда.
У нас, к сожалению, просто отход от буквы закона считается нарушением. Анализ судебных решений показывает, что оспаривание действий государственных органов не пустая затея. Предприниматели уже научились выигрывать такие дела в судах. Важно, чтобы и остальная часть гражданского общества начала более активно пользоваться этим инструментом защиты от государства.
Автор – ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге