В 2016 г. Россия, согласно данным доклада ООН E-Government Survey, потеряла восемь позиций в рейтинге информатизации и заняла 35-е место (против 27-го в 2014 г.). Помимо стандартных конкурентов – стран Европы и Америки – в 2016 г. выше России оказался даже Казахстан.
При этом в абсолютных величинах объем бюджетных вливаний в информатизацию госуслуг вырос с 98,087 млн руб. в 2015 г. до 106,243 млн руб. в 2016 г. Сократилось количество проектов и объем оказанных услуг в рамках одного контракта – это произошло из-за сильного удорожания импортных комплектующих. С учетом того, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе ощутимого роста рубля не предвидится, а с дефицитом бюджета предстоит жить ближайшие пару лет, замедление темпов информатизации госуслуг и увеличение разрыва между уровнем цифровизации России и стран Европы и Америки неизбежны.
Каким образом в условиях бюджетного секвестра остановить падение темпов роста информатизации и сделать отставание не столь критичным? У государства есть несколько выходов. Импортозамещение – неизбежный, но, очевидно, небыстрый путь. Унификация IT-решений под разноплановые ведомства – возможный вариант развития событий, но потребует плотной координации всех интересантов, а с учетом уровня бюрократизации и разных стратегических целей ведомств задача становится почти невыполнимой. Аналогичная ситуация с созданием гособлака.
Компании, в свою очередь, за «сытые» 2000-е годы привыкли жить по модели ежегодных госконтрактов по сопровождению или созданию IT-систем, причем иногда одних и тех же IT-систем. Прибыльность бизнеса обеспечивалась количеством заказов, стимула вкладываться в R&D и улучшать продукт не было. Контракты заключались на определенный, не очень длительный период, и перед исполнителем не было возможности обеспечить в рамках контракта долгосрочный спрос на выпускаемую им продукцию – это не позволяло планировать долгосрочные инвестиции в исследования. Что еще важнее – сама контрактная форма с четко прописанной суммой и отсутствием возможности расширения рынка (и, как следствие, возможности дополнительной коммерциализации) дестимулировала борьбу за потребителя и улучшение качества предлагаемого продукта. Проще говоря, у бизнеса не было необходимости улучшать продукт: до проблем с госбюджетом и удешевления нацвалюты компании были прибыльными, работая по простой контрактной схеме, и это всех устраивало.
В итоге к 2016 г. количество и объем ежегодных госзакупок сократились, предыдущая модель получения прибыли для IT-компаний себя исчерпала, а новая пока не сформировалась.
Экономически выгодным и довольно быстрым по сравнению с другими вариантами решения проблемы может стать взаимодействие бизнеса и власти по модели ГЧП или концессии. В этом случае основное бремя затрат на информатизацию ложится на частных инвесторов, а компании могут выбирать собственную модель коммерциализации созданного ими продукта. При этом сохраняется общественный характер использования объекта – доступ к той или иной электронной системе госуслуг может получить любой желающий. В конечном счете бизнес в условиях сокращения госзаказов получит новый источник выручки и гарантированный спрос на 10–15-летнем горизонте планирования, а значит, сможет вкладываться в R&D, повышая конкурентоспособность продукции. Государство сможет существенно сократить затраты на информатизацию, одновременно увеличив охват и улучшив качество IT-решений; такая схема работы особенно важна для регионов, не обладающих большим бюджетом.
ГЧП, конечно, не устранит бюджетного дефицита, но поможет создать взаимовыгодную модель сотрудничества в сфере IT и будет служить фактором долгосрочного роста рынка информационных технологий в России.
Однако есть «небольшой» нюанс. Концессионное соглашение можно заключить на строительство дороги, детского сада, больницы, трубопровода, но не на создание IT-продукта. А ведь зачастую IT-системы совершенно не связаны с созданием какого-либо недвижимого имущества. В таком случае бизнесом может быть использована только схема номинального «строительства» какого-нибудь объекта, которое будет выступать носителем IT-решения. Такой путь очевидно сомнителен с точки зрения чистоты правоприменения. Проблема может быть решена куда проще, если предусмотреть в качестве объекта концессионного соглашения программы для ЭВМ и базы данных, а также обеспечивающие их эксплуатацию технические средства.
Модель ГЧП в IT, безусловно, требует тщательной проработки. В каком объеме государство доверит персональные и большие данные частным компаниям? Могут ли операторы быть подконтрольными иностранным лицам? Можно ли предоставлять операторам и интеграторам монополию на данные в обмен на развитие и обслуживание государственных информационных систем (ГИС)? Будет ли управление ГИС завязано на требования импортозамещения и актуального перевооружения систем? Все эти проблемы еще предстоит решить, однако в условиях кризиса выгоды ГЧП для государства и бизнеса очевидны, поскольку в этом случае будут удовлетворены интересы всех стейкхолдеров. Государство будет иметь возможность получить IT-инфраструктуру за счет внебюджетных источников, бизнес получит новую возможность выгодного взаимодействия с госзаказчиком и коммерциализации R&D наработок, а общество – современные инфраструктурные IT-объекты, упрощающие жизнь.
Автор – заместитель директора ФРИИ по правовым вопросам и инициативам